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Herbert Neseker unter Mitarbeit von Arnold Vogt
Zwischen Freiheit und Bürokratie. Ist die Freie Wohlfahrtspflege noch frei?
Texte aus dem Landeshaus LWL, Heft 10
Herausgeber: Der Direktor des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe, Pressestelle
Münster o. J. (2. Aufl. 1987), 55 Seiten
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Inhalt .
Vorwort: Versachlichung 3
Ist die Freie Wohlfahrtspflege noch frei? 4-15
Dokumentation:
- Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege 16-19
- Daten zu Eingliederungshilfe und Hilfe zur Pflege -
Beispiele für das gemeinsame soziale Engagement
der Freien und Öffentlichen Wohlfahrtspflege
20-41
- "Allgemeine Vereinbarung" über Pflegesätze, 
d. h. über die Rechtsbeziehungen zwischen
Kostenträgern und Heimträgern
42-52
Erläuterungen 55


Versachlichung

Ein Thema ist es in der Fachöffentlichkeit schon seit langem. Skandale und Affären haben die Frage in den letzten Monaten mehr und mehr auch in die übrige Öffentlichkeit getragen: Ist die Freie Wohlfahrtspflege noch frei? Wie steht sie da im Spannungsverhältnis zwischen Freiheit und Bürokratie? Sollen die Wohlfahrtsverbände und die ihnen nachgeordneten Pflegeheime mehr von Behörden kontrolliert werden, oder sollen die Behörden die bürokratischen Auflagen doch mehr lockern? Für beide Ansichten gibt es gewichtige Argumente.
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Die Kontrolle über die Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege liegt bei den Kreisen und kreisfreien Städten. Da hat der Landschaftsverband Westfalen-Lippe im Prinzip nichts mitzureden.
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Er ist als Träger der überörtlichen Sozialhilfe im wesentlichen nur Zahlvater.
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Gerade darum legte Herbert Neseker, Direktor des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe, in seiner Rede am 17. Juli 1986 vor der Landschaftsversammlung ein eindeutiges Bekenntnis zur Freien Wohlfahrtspflege ab. Aber, er kritisiert auf den folgenden Seiten auch ganz deutlich die Regelverstöße, die einzelnen freien Trägern im Rahmen der ihnen gewährten Freiheit unterlaufen.
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Es ist nicht mehr Bürokratie, sondern mehr Eigenverantwortung gefordert, wenn einzelne Organisationen die Glaubwürdigkeit des jeweiligen Spitzenverbandes in Anspruch nehmen, ihm andererseits aber keine ausreichenden Aufsichtsmöglichkeiten einräumen, wo Spitzenverbände sich dann aus der Verantwortung ziehen, wenn sie für Fehler und Mißbrauch öffentlicher Gelder einstehen müssen. Die Freie Wohlfahrtspflege, so die Forderung des LWL, sollte sich von dubiosen Einrichtungen zweifelsfrei distanzieren.
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Der Landschaftsverband Westfalen-Lippe will mit dieser kleinen Broschüre zur Versachlichung der Diskussion beitragen.
Reinhold W. Vogt
Pressestelle
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Ist die Freie Wohlfahrtspflege noch frei?

Über 76 % des Gesamtausgabenvolumens des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe werden für die Bereiche „Soziales und Gesundheit" benötigt; relativ und absolut ist die Tendenz stark ansteigend. Riesige Beträge erhält jährlich die Freie Wohlfahrtspflege und das hat seine Gründe.
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Die Freie Wohlfahrtspflege ist -nicht nur in Westfalen-Lippe, sondern auch in anderen Regionen ein beachtlicher Partner und sozialer Dienstleistungsträger, zusammengeschlossen auf Bundesebene in den sechs großen Spitzenverbänden des Diakonischen Werkes der Evangelischen Kirche in Deutschland, des Caritas-Verbandes, der Zentralwohlfahrtsstelle der Juden, des Deutschen Roten Kreuzes, der Arbeiterwohlfahrt und des Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverbandes. Sie können eine rasante Aufwärtsentwicklung verzeichnen und erscheinen insgesamt bundesweit unter den bedeutenden Wirtschaftszweigen an fünfter Stelle. Sie sind größer als die Deutsche Bundespost, größer als der ganze Wirtschaftssektor Land- und Forstwirtschaft oder als die Kreditinstitute -mit 650.000 Angestellten sogar größer als die Bundeswehr (1). Mit einem breitgefächerten Angebot sozialer Dienste sind sie einem großen Wirtschaftskonzern vergleichbar. Mit einem Jahresumsatz von über 27 Milliarden DM übertreffen sie den Haushalt mittlerer Bundesländer, zum Beispiel des Landes Niedersachsen (2).
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Angesichts dieser Größenverhältnisse hat die Frage nach der „Freiheit" der Freien Wohlfahrtspflege besonderes Gewicht. Ist sie noch „frei" genug gegenüber volkswirtschaftlich-finanziellen oder fachlichen Zwängen? Wird sie noch aktuellen modernen Aufgaben und sozialpolitischen Erfordernissen kleineren, individuellen Zuschnitts vor Ort gerecht? Oder haben die freien Verbände ihre ursprünglichen, traditionellen Anliegen aus den Augen verloren?


(1) Gesamtstatistik der Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege, hg. v. der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege, Bonn 1984, S. 5
Die Freie Wohlfahrtspflege, eine Arbeitshilfe, hg. von der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege, Freiburg, 1983, S. 55
(2) Statistisches Landesamt (Hg.), Handbuch der Finanzstatistik Rheinland-Pfalz, Bad Ems 1985, S. 29
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Vor mehr als fünfundzwanzig Jahren beschrieb die langjährige Geschäftsführerin und frühere Bundesvorsitzende der Arbeiterwohlfahrt Lotte Lemke einmal treffend die Freie Wohlfahrtspflege in ihren ursprünglichen wesentlichen Merkmalen:
1. Sie sucht ihre Aufgaben selbständig und aus eigener Anschauung dort, wo Menschen in Not sind,
2. sie leistet Hilfe unbürokratisch, effektiv durch ehrenamtliche, engagierte Mitarbeiter durch sogenannte „persönliche Hilfe" oder sonstige Unterstützung,
3. sie ist in ihren Aktivitäten weitgehend unabhängig und „frei" dank des ehrenamtlichen, unentgeltlichen Potentials und der Eigenfinanzierung aus Spenden, gelegentlichen Leistungsvergütungen und teils sogar aus eigenem Vermögen (3).
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Mit diesen drei Eigenschaften zeichneten sich soziale Einrichtungen freier Träger hervorragend aus. Niemand sonst konnte Ähnliches leisten. Und besonders in Westfalen-Lippe können wir auf eine reiche Tradition freier, sozialer Initiativen zurückblicken. Dazu gehören zum Beispiel die großen kirchlichen Einrichtungen in Ostwestfalen und im Münsterland. Auch das Institut der kirchlichen Gemeindeschwester und die kirchliche Altenhilfe sind hier zu nennen.
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Viele dieser Einrichtungen hatten in der sozialen, medizinischen oder erzieherischen Entwicklung ohne Zweifel eine Schrittmacherwirkung und wurden vom Staat ermuntert, gefördert, übernommen oder weiterentwickelt, wie zum Beispiel die Einrichtungen der Blinden und Gehörlosenbildung durch die damalige Provinzialverwaltung (4).
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Aber was ist aus der Freien Wohlfahrtspflege in Westfalen-Lippe geworden? Sind die erwähnten drei Elemente der Aufgabenautonomie, des ehrenamtlichen Prinzips und der finanziellen Unabhängigkeit heute noch verwirklicht?
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Für den Bereich der stationären Versorgung läßt sich das Folgende feststellen:
1. Das ehrenamtliche Prinzip hat sein früheres Gewicht verloren. Es ist weitgehend verdrängt worden von wissenschaftlich hochqualifiziertem Fach- und Pflegepersonal und von einem ebenso kostenintensiven bürokratischen Apparat. Die frühere Selbstlosigkeit kirchlicher Dienste mußte dem gängigen Tarifniveau weichen.
2. Die großen Krankenhäuser und Pflegeheime können nicht mehr nur aus Spenden oder privatem Vermögen unterhalten werden. Die Einrichtungen werden vollfinanziert von der öffentlichen Hand.
3. Soziale und psychiatrische Aufgaben werden heute mit Hilfe eines reichen Erfahrungsschatzes und


(3) Lemke, Lotte, Unsere Arbeit im Blick auf die Notwendigkeiten unserer Zeit, Vortrag auf der Reichskonferenz der Arbeiterwohlfahrt, 1959 in Wiesbaden, Heft 12 der Schriften der Arbeiterwohlfahrt, Bonn 1959, S. 12-24
(4) Hobrecker, Fürsorge für Blinde, in: Hammerschmidt, Die provinzielle Selbstverwaltung Westfalens, aus Anlaß des 50. Zusammentritts des westf. Provinziallandtages, Münster 1909, S. 225
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auf der Grundlage eines hohen fachlichen Standards durch entsprechend ausgebildete Fachkräfte wahrgenommen. Die ständige persönliche und institutionelle Betreuung kann heute einfach nicht mehr ausschließlich durch ehrenamtliche Kräfte gewährleistet werden. In der Folge geriet aber die ursprüngliche Spontaneität und Freiwilligkeit der privaten oder kirchlichen Initiative in ein allzu enges Korsett. Dabei war die Finanzierbarkeit wiederum von zunehmend ausschlaggebender Bedeutung. Und die ursprüngliche Aufgabenautonomie wurde durch eine Fülle sachlicher und fachlicher Zwänge eingeschränkt.
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Ähnlich verhält es sich mit der Tradition ambulanter Hilfe, zum Beispiel der kirchlichen Gemeindeschwester. Ihre Funktionen werden heute von kommunalen oder anderen Sozialstationen (5) mit verschiedensten Aufgaben wahrgenommen. Die Finanzierung liegt mittlerweile größtenteils bei der öffentlichen Hand.
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In dieser Entwicklung liegen Probleme, die von Lotte Lemke schon frühzeitig erkannt und auch beim Namen genannt wurden. Lotte Lemke hatte schon vor Jahrzehnten als kommende Entwicklung aufgezeigt, was heute in der Tat vorzufinden ist: Auf der einen Seite stehen die öffentlichen Stellen, die das Geld geben, auf der anderen Seite die freien Träger, die die Aufgaben durchführen. Lotte Lemke sah schon damals die Gefahr, daß die staatliche Finanzierung den Wirkungs- und Einflußradius der freien Organisationen in einer Weise beeinflussen würde, die ganz bestimmte Übergewichte schafft, sie sah eine Entwicklung kommen, die die Unabhängigkeit oder Freiheit der Freien Wohlfahrtspflege außerordentlich beeinträchtigen sollte (6).
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Dies betrifft auch die politischen und demokratischen Grundlagen von Staat und Gesellschaft; denn die Freie Wohlfahrtspflege ist in ihrem politischen fundamentalen Stellenwert heute unumstritten! Dieser Stellenwert ist verfassungsrechtlich verankert im Grundgesetz - in den Grundlagen des sozialen Rechtsstaates und auch in dem Sonderstatus kirchlicher Einrichtungen. Dies wurde ausdrücklich bekräftigt in mehreren Gesetzen, zum Beispiel dem Bundessozialhilfegesetz, dem Jugendwohlfahrtsgesetz oder dem Sozialgesetzbuch sowie durch einige Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Die Freie Wohlfahrtspflege ist als konstitutiver, unverzichtbarer Bestandteil des „sozialen Netzes" in der Bundesrepublik etabliert und anerkannt. Das eigenständige und freie Angebot verschiedener konfessionell-kirchlicher und sozialethischer Dienste bildet ohne Zweifel einen wesentlichen Beitrag zur politischen Kultur und zur positiven Ausformung der sozialen Demokratie. Dies wird aus dem vielfältigen sozialen Engagement mit sehr unterschiedlichen Motiven deutlich - bei den kirchlichen Verbänden der Caritas, des Diakonischen Werkes oder der jüdischen Gemein- 


(5) Reichmann, Maria, Sozialstation, in: Fachlexikon der sozialen Arbeit, hg. v. Dt. Verein anläßlich seines 100jährigen Bestehens, Frankfurt/Main 1980, S. 718 f.
(6) Lemke, Lotte, Die Freie Wohlfahrtspflege in den Wandlungen unserer Zeit, ein Vortrag zur Reichskonferenz der Arbeiterwohlfahrt 1957 in Hamburg, Heft 10 der Schriften der Arbeiterwohlfahrt, Bonn 1957, S. 11
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den ist dies die Nächstenliebe, beim Deutschen Roten Kreuz die Humanität in Katastrophen und sozialer Not, bei der Arbeiterwohlfahrt die sozialpolitische, solidarische Betroffenheit gegenüber Notleidenden oder beim Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband die Sorge um die Gleichberechtigung einer Vielzahl von Gruppen, die sich in unterschiedlicher Form und Organisation in sozialen Diensten engagieren. - Mit Hilfe verantwortungsbewußter, ehrenamtlicher Mitarbeiter kann sich die Freie Wohlfahrtspflege weit über Grenzen hinaus entfalten, die einer staatlichen Sozialbürokratie gesetzt sind. Freie Einrichtungen haben dank ihres hohen politischen Prestiges und ihrer verfassungsrechtlich geschützten Stellung bessere Arbeitsbedingungen als je zuvor.

Tiefgreifender Strukturwandel
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Dem guten Ruf der Freien Wohlfahrtspflege, der starken wirtschaftlichen und politischen Stellung ihrer Verbände und ihrer sicheren Rechtsposition entsprechen heute eine vielfältige Dienstleistungsstruktur, aber auch eine hohe Leistungsanforderung in der Bevölkerung.
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Vermehrte finanzielle Anstrengungen und öffentliche Zuwendungen wurden unumgänglich, so daß gelegentlich sogar von einer Krise unter den Verbänden die Rede war; denn die Abhängigkeit der freien Einrichtungen wuchs weiter an.
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Bei dieser Entwicklung ist aber auch ein tiefgreifender Strukturwandel der freien sozialen Dienste zu beobachten. An vier Merkmalen kann dies verdeutlicht werden:.
1. Die sozialen Einrichtungen werden nicht mehr nach dem Maßstab freiwilliger Mildtätigkeit und Leistungskraft beurteilt, sondern nach einem modernen, umfassenden Leistungsstandard. Oft werden dabei die erforderlichen finanziellen Sicherungen allerdings nicht berücksichtigt.
2. Die freien Wohlfahrtsverbände passen sich dem vorherrschenden sozialen Erwartungshorizont an - in der Aufgabengestaltung, im Selbstverständnis, vor allem auch im selbstauferlegten Anspruch: „... insgesamt und durch die Bedeutung der ... zusammengeschlossenen Organisationen die Gewähr für eine stetige, umfassende und fachlich qualifizierte Arbeit sowie für eine gesicherte Verwaltung ..." zu bieten (7).
3. Die in Staat und Gesellschaft üblichen Leistungsnormen werden übernommen. Dies wirkt sich besonders finanziell aus durch die Angleichung an das tarifrechtliche Vergütungsniveau des öffentlichen Dienstes.
4. Die Abhängigkeit freier Leistungsträger von staatlicher bzw. kommunaler Zuwendung wächst. Überspitzt könnte man sagen: Die freien Einrichtungen werden zu „Hilfs"-Bedürftigen und „Hilfe"-Empfängern.
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Verstärkt wurde diese Entwicklungstendenz noch im Zuge der sogenann- 


(7) Dörrie, Klaus, Freie Wohlfahrtspflege, in: Fachlexikon der sozialen Arbeit, hg. v. Dt. Verein anläßlich seines 100jährigen Bestehens, Frankfurt/ Main 1980, S. 293
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ten „Wohlfahrtsexplosion" der letzten 20 Jahre (8). In zunehmendem Maße wurden auch die Führungsformen des gehobenen Managements in der Freien Wohlfahrtspflege angewandt.
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In der Folge waren die freien Wohlfahrtsverbände einer weitreichenden erstarrenden Bürokratisierung unterworfen, ausgelöst auch durch verschiedenartigste gesetzliche Auflagen und zuwendungsbedingte Einschränkungen, die eine flexible, situationsgerechte Reaktion auf neue Nöte verhinderten. Schon vor Jahrzehnten wurden neuartige Probleme und soziale Fragen - und das ist symptomatisch - außerhalb oder sogar gegen die freien Verbände von Interessen-Gruppen aufgegriffen. Das Beispiel „Lebenshilfe für geistig Behinderte" ist ein Phänomen, an dem bereits verschiedene Entwicklungsphasen sichtbar wurden: von der anfangs spontanen, freien und privaten Selbsthilfe-Initiative in den Anfängen bis zur wirkungsvoll organisierten Interessenvertretung, die inzwischen weitgehend einem großen Verband angeglichen ist. So verlangte die „Lebenshilfe" ebenso wie andere bedeutende Wohlfahrtsverbände die staatliche Vollfinanzierung ihrer Einrichtungen und Dienste. Auf diese Weise wurde auch bei ihr die Abhängigkeit von staatlichen verwaltungsrechtlichen und bürokratischen Einflüssen erheblich verstärkt.
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Die Wohlfahrtsverbände gerieten durch eigene Forderungen in ein tiefgreifendes strukturelles Dilemma; denn eben die Vollfinanzierung löste die Prüfungs- und Kontrollbegehren der öffentlichen Hand aus, die mit dem Partnerschaftsprinzip im Verhältnis freier und öffentlicher Träger konkurrierten. Mit den Forderungen einerseits nach Vollfinanzierung und andererseits nach Freiheit der Einrichtungsträger verhält es sich geradezu wie mit der Quadratur des Kreises. Die öffentliche Vollfinanzierung freier Krankenhäuser wurde inzwischen sogar als „Beinahe-Verstaatlichung" deklariert, weil die freien Träger der Krankenhäuser nicht mehr als unabhängige Partner angesehen, sondern wie eine untergeordnete, weisungsabhängige Staatsbehörde behandelt würden (9).
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Sicherlich ist der Strukturwandel der Freien Wohlfahrtspflege - weg von den ursprünglichen Elementen - in wichtigen Grundzügen „normal" und irreversibel. Das gilt für die Notwendigkeit hauptamtlicher Fachkräfte und öffentlicher Finanzierung ebenso wie für die Entwicklung sozialer Einrichtungen zu Großhaushalten mit eigenständigen wirtschaftlichen Interessen.

Rückbesinnung
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Andererseits ist eine gewisse Rückbesinnung auf die ursprüng- 


(8) Bruch, Erhard, Sozialhilfe und Sonderschulen, in: Trends - 25 Jahre Landschaftsverband Westfalen-Lippe, hg. v. der Statistischen Abteilung des Landschaftsverbands Westfalen-Lippe, Münster 1978, S. 89
vgl. Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1985, S. 421
(9) Seifert, Helmut, Die kirchliche Wohlfahrtspflege im Sozialstaat der 80er Jahre, in: Diakonie im Rheinland – Mitteilungen aus dem Diakonischen Werk der Evangelischen Kirche im Rheinland, Sonderheft 1 (Januar 1985), Düsseldorf 1985, S. 1 f.
vgl. Spiegelhalter, Franz, Das Geld der Freien Wohlfahrtspflege, in: Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege - Aufgaben und Finanzierung, Freiburg 1985, S. 22 f.
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lichen, nach wie vor aktuellen Ziele im Sinne akuter Bedarfsorientierung unerlässlich; denn hier steht auch die politische, demokratische Freiheit auf dem Spiel. Oder kann es akzeptabel sein, daß soziale Dienste nur als „Markenartikel" und Hilfsbedürftige nur als marktpolitische Ressourcen gelten? Sollen Wohlfahrtsverbände mit ihren sozialen Einrichtungen sich nicht vielmehr wieder mit den Betroffenen identifizieren - auch im Sinne einer angemessenen Interessenvertretung?
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Neuere sozialpolitische Probleme bekräftigen den Zwang zur Rückbesinnung, so zum Beispiel die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit oder die Sorgen asylbegehrender Ausländer, aber auch der Kostendruck auf die leeren öffentlichen Kassen. So veränderte sich das Umfeld der Freien Wohlfahrtspflege innerhalb weniger Jahre grundlegend. Und die freien Einrichtungen stehen vor Problemen und Aufgaben, die früher nahezu unbekannt waren. Auch das Phänomen der Selbsthilfe-Gruppen neuer Prägung belegt die Dringlichkeit, die Entwicklung der Wohlfahrtspflege zu überdenken. So wird der Begriff „Selbsthilfe" heute überhaupt als Synonym für „Hilfe außerhalb der etablierten Organisationen, Einrichtungen und Dienste" verstanden, insbesondere auch als Protest gegen die unzureichenden inflexiblen traditionellen Hilfsangebote staatlicher und freier Einrichtungen (10).
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Aber von welcher Seite ist ein Ausweg aus den Problemen der Wohlfahrtspflege zu erwarten? Können freie Träger die vielfältigen bürokratischen und finanziellen Hindernisse aus eigener Kraft überwinden? Oder ist nicht vielmehr die öffentliche Hand gefordert, sich auf ihre sozialpolitische Verantwortung zu besinnen, die erstarrend wirkenden Kontrollmechanismen und Auflagen zu überdenken?
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Es gibt inzwischen verschiedene zukunftsweisende Reformprojekte und Denkanstöße, die eine Reihe wichtiger Anregungen für das Verhältnis zwischen freien und öffentlichen Trägern geben. So wird gefordert, daß gewisse Kontrollbegehren der öffentlichen Hand stärker gelockert werden zugunsten einer vermehrten Dispositionsmöglichkeit freier Träger. Denn es kann nicht der Sinn und es darf nicht die Folge staatlicher oder kommunaler Prüf- und Kontrollverfahren sein, die flexible soziale Initiative und eine wirtschaftlich-effektive Betriebsführung freier Träger zu erschweren oder sogar zu verhindern.
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Eine Lockerung öffentlicher Kontrolle kann freilich auch mißbraucht werden. Dagegen bietet ein strengeres Prüfsystem nur eine zweifelhafte Alternative, denn vor raffiniertem Betrug gibt es erfahrungsgemäß keine perfekte, lückenlose Sicherheit. Sie wäre ohnehin nur annähernd zu erreichen. Und sie wäre für die freien und öffentlichen Träger zusätzlich mit einem unerträglichen planwirtschaftlichen Bürokratisierungseffekt verbunden. Die staatliche Abhängigkeit würde erhöht. Die Freie Wohlfahrtspflege würde noch weiter weggedrängt von ihrer eigentlichen Aufgabe, einer autonomen, flexiblen und wirtschaftlichen Gestaltung sozialer Dienste.


(10) Prognos-AG, Entwicklung der Freien Wohlfahrtspflege bis zum Jahre 2000, eine Studie i. A. d. Bank für Sozialwirtschaft, Basel 1984, S. 45
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Ein besonderes Problem betrifft allerdings den Grenzbereich oder das Umfeld der großen Wohlfahrtsverbände. Seit Jahren sind ihnen mehr und mehr rechtlich selbständige Vereine, GmbH's oder andere Institutionen angeschlossen.
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Liegt dabei auch stets die ganze Breite gegenseitiger Verantwortung, gegenseitiger Rechte und Pflichten, das Einstehen füreinander vor wie bei regulären Mitgliedern? Dies scheint keineswegs selbstverständlich. Hier drängt sich gelegentlich der Verdacht auf, daß einseitig Vorteile aus einem Sonder-Verhältnis beansprucht werden, ohne entsprechende Verantwortung zu übernehmen. Vorteile sind: man nimmt an dem Image der Glaubwürdigkeit des Spitzenverbandes teil, man schafft die Voraussetzungen für die Gewährung der öffentlichen Mittel. Der Spitzenverband einerseits gewinnt mehr Spielraum für eigene Aktivitäten. Er kann auf diese Weise avantgardistische Unternehmen mit wohlwollender Distanz begleiten. Schließlich - nebenbei gesagt - fällt insbesondere das Management der neuen Einrichtungen nicht unter die tarifrechtliche Verpflichtung des Spitzenverbandes. Dem Spitzenverband wird auch keine ausreichende Aufsichtsmöglichkeit eingeräumt, was dazu führt, daß er eine Verantwortung für das Geschehen nicht übernimmt, vielleicht auch nicht tragen kann. Weitere Schwierigkeiten beruhen auf dem räumlichen Nebeneinander von Einrichtungen, die verschiedenen Organisationsebenen eines Wohlfahrtsverbandes angehören, zum Beispiel der Bundes- und der Landesebene. Nicht immer liegt dem regionalen Spitzenverband eine vollständige Übersicht der Mitgliedseinrichtungen seines Bezirkes, ihrer unterschiedlichen rechtlichen und organisatorischen Beziehungen, vor. Dies ist jedoch problematisch, weil der regionale Spitzenverband gemäß Neufassung der Allgemeinen Vereinbarung die Selbstkostenblätter testieren muß, die Grundlage für die Pflegesätze sind. Diese Verpflichtung reicht erfahrungsgemäß aber auch für den Spitzenverband nicht aus, um sich selbst in einer Verantwortung für das Geschehen vor Ort zu sehen.
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So drängt sich die kritische Anfrage an die Freie Wohlfahrtspflege auf, ob dieser Weg richtig ist. Ist die Freie Wohlfahrtspflege hier gut beraten? Sie wird allenthalben identifiziert mit Begriffen wie Nächstenliebe oder Solidarität mit den Benachteiligten. Aber sie läßt es zu, daß soziale Einrichtungen den Eindruck erwecken, sie seien reguläre Mitglieder. Diese Illusion erfährt zusätzlichen Auftrieb durch die irreführende Verwendung einschlägiger Embleme und Bezeichnungen. Für den Dritten ist überhaupt nicht erkennbar, daß hier keine Identität vorliegt. Selbst für Behörden ist dies häufig schwer festzustellen.
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Die Freie Wohlfahrtspflege sollte sich von dubiosen Einrichtungen zweifelsfrei distanzieren und für klare, überschaubare Rechtsbeziehungen unter den Mitgliedern und Verbandsgliederungen sorgen, zum Beispiel hinsichtlich der Wirtschaftsprüfung. Dazu liegen aus der Diakonie in Westfalen und Lippe bereits beispielhafte, überzeugende Satzungsbestimmungen vor. In der Caritas wird zur Zeit noch über eine angemessene Neuregelung verbandsinterner Kontroll- und Prüfrechte beraten, die den modernen Anforderungen gerecht wer-
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den soll. Die Spitzenverbände sollten sich nicht aus der Verantwortung ziehen, wo sie am meisten gefordert sind, nämlich wenn es darum geht, für Fehler und Mißbrauch einzustehen. Hier steht Glaubwürdigkeit auf dem Spiel!
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Diese Randerscheinungen stellen das öffentliche Zugeständnis größerer Unabhängigkeit in Frage. Dies ist schließlich nur im Vertrauen auf eine Gegenleistung der freien Träger möglich. Von ihnen ist wieder mehr politische Verantwortung zu erwarten, um das Wagnis der öffentlichen Hand zu rechtfertigen. Größere Unabhängigkeit erfordert nämlich auch die Bereitschaft der freien Träger, wirtschaftliche Risiken eigenverantwortlich zu tragen oder zumindest mitzutragen. Anders ausgedrückt: wer kein Risiko anzunehmen bereit ist, liefert sich dem Mißtrauen, dem Kontroll- und Prüfbegehren der öffentlichen Hand aus und versagt sich die notwendige wirtschaftliche Bewegungsfreiheit selbst.

Vollfinanzierung und Abhängigkeit
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Es bestehen jedoch berechtigte Zweifel, die teils schon erwähnt wurden, daß die freien Einrichtungsträger nämlich von sich aus nicht die Kraft besitzen, den Teufelskreis zu durchbrechen von öffentlicher Vollfinanzierung und erhöhter Abhängigkeit von der öffentlichen Hand. Es bedarf vielmehr eines ersten Schrittes durch den Kostenträger. Dies kann sich nicht auf Klagen, auf Zustands- oder Ursachenbeschreibung beschränken, die für alle Beteiligten unbefriedigend sind. So ist zu Recht auch die Frage nach dem „wie?". d. h. nach konkreten greifbaren Konsequenzen zu stellen! Dazu können Beispiele aus dem großen Aufgabenbereich des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe als sozialem Leistungsträger aufschlußreich sein, um denkbare Lösungsansätze zu verdeutlichen.
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Zu nennen sind die Finanzierung der laufenden Kosten stationärer und teilstationärer Einrichtungen der Behinderten- und Altenhilfe, ebenso die Funktion des Landschaftsverbandes als Bewilligungsbehörde für die öffentliche Finanzierung von Investitionen, insbesondere von Baumaßnahmen. Der Landschaftsverband ist bekanntlich dazu verpflichtet, über die Deckung von Individualansprüchen die Kosten in Einrichtungen der Jugendhilfe, der Behindertenhilfe, der Kriegsopferfürsorge sowie für die Betreuung pflegebedürftiger Menschen zu finanzieren. Dazu werden Pflegesätze für die Kostenerstattung freier Einrichtungen festgesetzt. Dies erfolgt auf der Grundlage von Pflegesatzvereinbarungen zwischen öffentlichem Kostenträger und den freien Einrichtungsträgern, denen ein hohes Maß an bürokratisch aufwendigen Darlegungs- und Nachweispflichten abverlangt wird, sogar innerhalb einzelner Kostenarten.
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Wäre hier nicht eine pauschalere Kostenermittlung wünschenswert und auch möglich? Böte sie nicht Anreize zu einer wirtschaftlichen, effektiven Betriebsführung? Gäbe sie dem Einrichtungsträger nicht mehr Bewegungs- und Dispositionsfreiheit? In dieser Richtung ist sicher auch das öffentliche Kontroll- und Prüfrecht zu überdenken. Dieses Vorhaben widerspricht zweifellos der Forderung nach mehr öffentlicher
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Kontrolle, wie sie teilweise auch heute noch erhoben wird. Hinter diesen Forderungen verbirgt sich ein sicher verständliches Mißtrauen, das von den schlechten Erfahrungen und Mißständen im früheren Sozialwerk St. Georg herrührt. Sicher wäre es von großem Nachteil, sich davon blenden zu lassen. Die Angst, daß sich ähnliche Mißstände unter freien Einrichtungsträgern wiederholen, darf nicht zur Panik führen! Sie wäre ein schlechter Berater und Wegweiser und würde von den eigentlichen Anliegen Freier Wohlfahrtspflege, der unbürokratischen, effektiven Hilfe notleidender Menschen, weiter ablenken. Daraus ist freilich andererseits kein genereller Verzicht auf öffentliche Kontrolle abzuleiten. Zwar ist die staatliche bzw. kommunale Aufsicht bei globalen Zuwendungen grundsätzlich unverzichtbar. Aber werden ihren Anforderungen nicht ebenso veröffentlichte Bilanzen der freien Träger gerecht, Vermögensübersichten, Gewinn- und Verlustrechnungen? Sie könnten von unabhängigen Wirtschaftsprüfern und der erfahrungsgemäß sehr sorgfältigen Innenrevision geprüft werden, vielleicht sogar penibler, als dies dem Landschaftsverband derzeit möglich ist.
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Nun zu den investiven Ausgaben. In diesem Bereich steht der Antragsteller in der Regel vor einem Dickicht unterschiedlichster, auch für Experten nur schwer überschaubarer Bedingungen. Dies gilt vor allem für die Mischfinanzierung aus Zuwendungen von Bund, Land und Kommunen für einzelne befristete Projekte.
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Zeitliche Verzögerungen in der Antragsbearbeitung, unberechenbare, nicht selten zufällige Änderungen, zum Beispiel der plötzliche und unerwartete Rückzug eines Zuwendungsgebers, bringen nicht nur den freien Träger in erhebliche finanzielle und rechtliche Schwierigkeiten. Sie gehen auch zu Lasten der wirklich Betroffenen. Gelegentlich wird sogar das zu fördernde Projekt insgesamt in Frage gestellt, so daß der freie Träger mit seinen vertraglichen Verpflichtungen, zum Beispiel mit fortlaufenden Betriebs- und Personalkosten auf sich allein gestellt ist. Aus diesen Gründen fällt es der Freien Wohlfahrtspflege heute verständlicherweise schwer, sich akuten neuen Problemen zu stellen. Auch das ist eine Zumutung für diejenigen, die Hilfe gerade am wichtigsten brauchen.
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Hier ist eine bessere Abstimmung der verschiedenen Zuwendungsgeber zu wünschen in Bund, Land und Gemeinden, einschließlich der kommunalen Spitzenverbände, um ein partnerschaftliches Zusammenwirken und die Rücksicht auf lokale bzw. regionale Bedürfnisse sicherzustellen (11). Entsprechende Vereinbarungen wären gerade für die Freie Wohlfahrtspflege zweifellos von wesentlicher Bedeutung, da ihre Projekte auf zuverlässige Zusagen und auf die Kontinuität der Förderung angewiesen sind - ohne zeitliche Verzögerung, ohne Unterbrechung und ohne andere Unwägbarkeiten.


(11) Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge, Probleme bei der Gewährung von Zuwendungen im sozialen Bereich und Überlegungen zu ihrer Verbesserung, Ausarbeitung des Arbeitskreises: „Finanzierungsfragen" des Fachausschusses 1 (Sozialhilfe und Sozialpolitik), Vorlage zur Sitzung des Fachausschusses 1 am 07. 03. 1986 DV Nr. 12/86, 20. 02. 1986 - VAL, S. 18-27
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Erwähnenswert sind auch die unterschiedlichen Finanzierungsarten im Bereich staatlicher und kommunaler Zuwendungen, die das Maß der Freiheit oder Unfreiheit der Freien Wohlfahrtspflege beeinflussen. Bei den investiven Kosten sollte unter den sehr unterschiedlichen angewandten Möglichkeiten der Festbetragsfinanzierung als einziger der Vorzug gegeben werden. Sie gilt als die adäquateste Finanzierungsart autonomer, freigemeinnütziger Träger sozialer Einrichtungen (12). Sie sichert einen hohen Gestaltungsspielraum des Trägers und erfordert auch eine gewisse Risikobereitschaft. Sie gibt aber zugleich die Chance zu wirtschaftlichem Handeln.
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Es handelt sich nämlich um eine Finanzierungsart, bei der ein fester Betrag zu den zuwendungsfähigen Gesamtausgaben gewährt wird. Bei Kostenunterschreitung ist der Träger zu keiner anteiligen Rückzahlung verpflichtet, andererseits kann er aber in der Regel auch eine Kostenerhöhung nicht durch Nachfinanzierung geltend machen, selbst wenn er sie nicht zu verantworten hat. Von Nachteil mag die Nachrangigkeit der Förderung gegenüber der Eigenfinanzierung des freien Trägers sein. Ausschlaggebende Vorzüge aber liegen sicher in den klaren Orientierungsdaten über die zu erwartende Höhe der Zuwendung, außerdem in der Forderung nach einem nur begrenzten Einblick in die finanziellen, wirtschaftlichen Verhältnisse des freien Trägers.
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Zusammenfassend läßt sich die Festbetragsfinanzierung als besonders vorteilhaft hervorheben, weil sie Anreize für ein wirtschaftliches Verhalten des Zuwendungsempfängers enthält und weitestgehend seiner Autonomie gerecht wird.
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Gemessen an diesem Maßstab erweisen sich andere Finanzierungsarten als nachteilig. Die Fehlbedarfs- und die Anteilfinanzierung ordnen zum Beispiel die öffentlichen Zuwendungen nachrangig oder in einem bestimmten Anteil gegenüber den zuwendungsfähigen Ausgaben bzw. zu den Eigenmitteln des freien Trägers. Die Fehlbedarfsfinanzierung zwingt ihn sogar zur völligen Offenlegung seiner wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse. Sie ist rigide an bestimmten Quoten orientiert und erfordert je nach Kostenüberschreitung oder Kostenunterschreitung entsprechende Nachfinanzierungen bzw. Rückzahlungen. In diesem planwirtschaftlichen Muster kommt eine eventuelle Wirtschaftlichkeit oder Sparsamkeit des freien Trägers einseitig nur der öffentlichen Hand zugute; denn eine Kostenunterschreitung erfordert eine anteilmäßige Rückführung der gewährten Zuwendung. Es fehlt, um es in einem Satz zu sagen, der Anreiz zu wirtschaftlichem, eigenverantwortlichem Verhalten des freien Trägers.
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Bei der Finanzierung investiver Aufgaben wird die Bewegungsfreiheit der freien Träger auch durch das Antragsverfahren und den unumgänglichen Verwendungsnachweis über


(12) Dt. Verein für öffentliche und private Fürsorge, Probleme bei der Gewährung von Zuwendungen im sozialen Bereich ..., a.a.O., S. 16
vgl. Finanzielle Beziehungen zwischen Freier Wohlfahrtspflege und öffentlichen Sozialleistungsträgern mit Grundsätzen und Hinweisen zur Pflegesatzgestaltung, hg. v. der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege, Bonn 1981, S. 11
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Gebühr eingeengt. Hier ist dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel wieder stärkeres Gewicht zu verleihen. Ist der Umfang der verlangten Antragsunterlagen der bürokratischen Belastung für den freien Träger immer angemessen? Und ist eine amtliche Sicherung des Verwendungszweckes zu verantworten, die den Zuwendungsempfänger mit zusätzlichen, finanziellen, bürokratischen Verpflichtungen bindet und vielleicht sogar seine Kreditwürdigkeit einschränkt?
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Das Problem der Verhältnismäßigkeit berührt ebenso die sogenannte Modellförderung im weitesten Sinn. Sie gilt für Aufgaben neuen Typs, deren wirksame oder dauerhafte Bewältigung zwar noch ungewiß ist, jedoch keinen Aufschub duldet. Dazu werden in der Regel öffentliche Mittel gewährt unter sorgfältig ausformulierten Bedingungen und Auflagen, vor allem unter dem Vorbehalt der Rückzahlung, wenn der erwartete Erfolg nicht eintritt. Ist diese Verfahrensweise nicht unangemessen und zutiefst unglaubwürdig? Auch der öffentliche Kostenträger weiß um die Risiken. Das Wagnis freier neuer Initiativen wirklich modellhaften Charakters wird trotz der Zusagen öffentlicher Förderung beträchtlich gehemmt oder sogar verhindert, weil das Risiko des Scheiterns oder eventueller Schadensersatzforderungen dem Zuwendungsempfänger allein aufgebürdet ist. Die Bereitschaft zum Risiko sollte aber fairerweise auf beiden Seiten liegen, wenn nicht sogar vorrangig bei der öffentlichen Hand. Dies erfordert das Partnerschaftsprinzip im Verhältnis freier und öffentlicher Wohlfahrtspflege. Sind hier nicht auch autonome Frauenhäuser und Sozialstationen einzubeziehen?
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Fragen und Beispiele dieser Art ließen sich noch beliebig ergänzen. Hier können jedoch nur Anstöße und Impulse gegeben werden. Auch die angesprochenen Gedanken über das Verhältnis freier und öffentlicher Träger können nur der Anfang eines Entwicklungsprozesses sein, in dem die ursprünglichen Perspektiven der Freien Wohlfahrtspflege wieder zu neuer Lebenskraft gelangen. Darin liegt ein entscheidendes Ziel, an dem die letztlich systemprägenden finanz- und haushaltsrechtlichen Verfahrensweisen zu messen sind.

Bewußtseinswandel
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Dies bedarf sicher eines grundlegenden politischen Bewußtseinswandels auf beiden Seiten, der nicht vom „grünen Tisch" verordnet werden kann, sondern auf die alltägliche Praxis und das gegenseitige Vertrauen angewiesen ist. Wenn hier von „Bewußtseinswandel auf beiden Seiten" die Rede ist, so ist vor allem das Spannungsverhältnis zwischen öffentlichen Kostenträgern und den freien Einrichtungsträgern betroffen. Dabei sollte das traditionell hohe Potential ehrenamtlicher Mitarbeit und Hilfsbereitschaft nicht unterschätzt werden.
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In allen Bereichen sozialer Arbeit ist das ehrenamtliche Engagement trotz der sehr fortgeschrittenen Professionalisierung in der Freien Wohlfahrtspflege nach wie vor stark ausgeprägt. Aber wird die Chance, die darin liegt, von den Betroffenen immer wahrgenommen und anerkannt? 
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Oder wird die ehrenamtliche Mitarbeit nicht eher zugunsten professionell-überzogener Fachlichkeit oder sogenannten Expertentums vernachlässigt?
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Nach zuverlässigen Schätzungen sind jedem hauptamtlichen Mitarbeiter zwei oder drei ehrenamtliche Kräfte hinzuzuzählen (13). Dabei schließt „ehrenamtliche Tätigkeit" die unterschiedlichsten Formen sozialer Arbeit ein - von der persönlichen, privaten Betreuung durch Einzelgespräche und Beratung über die kontinuierliche Mitarbeit in bestimmten Veranstaltungen bis hin zu Vormundschaften oder zur Gremienarbeit. -Zwar ist es zweifellos richtig, daß ehrenamtliche Mitarbeiter die in vielen Bereichen erforderliche Professionalität nicht ersetzen können und auch nicht sollen. Gleichwohl sind ehrenamtliche Mitarbeiter für die Wohlfahrtspflege unverzichtbar durch ihre Lebenserfahrung, Kontaktfreudigkeit, Zivilcourage, ihre Fähigkeit zur Improvisation, konstruktiver Kritik und zum Durchhalten schwieriger Aufgaben, ihre Milieukenntnis, Gelassenheit, ihre sozialen und persönlichen Beziehungen oder überhaupt ihre Menschlichkeit (14). Ebenso darf sich die Freie Wohlfahrtspflege auch auf die große Hilfsbereitschaft in der Bevölkerung stützen. Diese Unterstützung durch ehrenamtliche, freiwillige Mitarbeiter ist für das Selbstverständis und die Praxis in der Freien Wohlfahrtspflege unersetzbar, vor allem in der Arbeit für sozial Schwache, in der Behinderten- und Altenhilfe. Hier sind auch heute noch Elemente dessen erhalten, was Lotte Lemke vor einem Vierteljahrhundert postuliert hat. Darauf kann die Wohlfahrtspflege auch in Zukunft aufbauen.
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Die ganze Kraft sollte dazu verwandt werden, die ehrenamtliche und die freie soziale Arbeit zu fördern und zu verstärken. Auch die Bemühungen um vermehrten Gestaltungsspielraum zu eigenverantwortlichem, wirtschaftlichem Handeln der freien Träger kann hier einen wirksamen Beitrag leisten. Vertrauen gegen Vertrauen - das muß in der Zusammenarbeit mit der Freien Wohlfahrtspflege die Devise sein.


(13) Gesamtstatistik der Einrichtungen der Freien Wohlfahrtspflege, hg. v. der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege, Bonn 1984, S. 5 f.
(14) Bock, Teresa, Ehrenamtliche Tätigkeit im sozialen Bereich, in: Fachlexikon der sozialen Arbeit, hg. v. Dt. Verein anläßlich seines 100jährigen Bestehens, Frankfurt/Main 1980, S. 210 f.
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Erläuterungen

Der erste Textbeitrag ist die überarbeitete Fassung einer Rede, die am 17. Juli 1986 vor der 8. Landschaftsversammlung Westfalen-Lippe vorgetragen wurde. — Die Daten zu Eingliederungshilfe für Behinderte und Hilfe zur Pflege wurden von der Statistischen Abteilung des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe bearbeitet.
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Herbert Neseker, geboren am 12. März 1929, ist seit dem 2. April 1979 Direktor des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe.
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Dr. Arnold Vogt, geboren am 7. März 1952, ist seit dem 1. März 1986 Mitarbeiter des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe.
 
 


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